主管部门的认证不能代替产品生产许可

案情

    2009年9月16日，被告某县质量技术监督局在执法检查 中，发现原告某机械公司生产并销售的22台“通风机”虽有国家煤矿安全监察局（下称国家煤监局）颁发的“矿用产品安全标志证书”及“防爆合格证”、“产品 检验合格证”，但未取得质监部门颁发的工业产品生产许可证。经鉴定，该批通风机为合格产品。被告认为，原告违反国务院《工业产品生产许可证管理条例》（下 称《条例》）第五条的规定，销售未取得工业产品生产许可证的产品，根据《条例》第四十八条之规定，作出行政处罚决定：责令停止销售未取得工业产品生产许可 证的通风机；罚款8.1万元。经行政复议，复议机关维持了该行政处罚决定。原告不服，提起行政诉讼。

    分歧

    对本案如何处理，有三种不同意见：

    第一种意见认为，本案应撤销行政处罚决定。矿用产品安全标志管理制度属于国家强制性产品认证制度，对强制性产品认证制度的产品不必再实施生产许可证制度。矿用产品只要获得了国家煤监局认定的矿用产品安全标志认证机构颁发的安全标志证书，就可生产、销售及使用。

    第 二种意见认为，本案应逐级呈报最高法院送请国务院决定。由于涉案通风机属于“防爆电气产品”，国家质量监督检验检疫总局（下称国家质监局）的《实施生产许 可证制度的工业产品目录》、《防爆电气产品生产许可证实施细则》与煤监局的《煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法》（下称《暂行办法》）和细则规定不一致， 且均属于行政规章范畴。根据行政诉讼法第五十三条第二款之规定，法院认为国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，应中止审理，呈报最高法院送请国务院作 出解释或者裁决，再依据解释或裁决作出判决。

    第三种意见认为，本案应维持行政处罚决定。

    评析

    笔者同意第三种意见。

    一、 工业品生产许可属于强制许可。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，具有强制性特征，分为普通 许可、特许、认可、核准、登记等五类。我国对涉及民生、安全的工业产品实行生产许可证制度，属于普通许可，具有强制性，其表现形式是进行产品质量认证和发 放生产许可证。根据国务院的授权，工业品生产许可证由国家质监局依法发放。《条例》第三条第一款规定：工业产品生产许可实行目录管理。涉案通风机归属于 《防爆电气产品生产许可证实施细则》中的“防爆制冷、通风设备”产品单元，为工业产品生产许可证发证范围，应适用《条例》。

    二、 本案“矿用产品安全标志证书”不能代替工业品生产许可证。首先，煤监局对煤矿使用的设备、材料、仪器仪表行使监督管理职责，没有对这些设备、材料、仪器仪 表的制造环节行使监督管理的职责，制造、生产的环节依法应由国家质监局行使。其次，行政许可法第十四条规定，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政 法规可以设定行政许可。行政许可法未赋予行政规章的行政许可设定权。因此，国家煤监局对煤矿企业使用的安全产品并无行政许可设定权。

    三、 法官在法律规范冲突中有选择适用权。出现多个法律规范冲突时，法官应依立法法的规定选择适用于本案的法律规范。从法律位阶看，《条例》属行政法规，其法律 位阶高于行政规章性质的《暂行办法》和细则，本案应适用《条例》及与其配套的行政规章，不属于行政诉讼法第五十三条第二款规定的情形。