从本案看执行中合法性审查的运用

 [案情] 

    2009年12月14日，某市水利局根据《中华人 民共和国防洪法》第五十一条第二款、《中华人民共和国河道管理条例》第39条及《山东省河道工程维护管理费征收使用管理办法》的有关规定，作出征收决定： “某食品有限公司2008年产品销售收入112762万元，应按上年销售收入的0.5％。缴纳2009年度河道工程维护管理费563810元。限于 2009年12月25日前缴至河道工程维护管理费财政专户，逾期按日加收应缴费额2％。的滞纳金。”征收决定送达后，某食品有限公司在法定期限内既未申请 复议也未提起行政诉讼，也未按期履行缴费义务。 

    某市水利局于2010年5月31日向某市法院申请执行。法院受理立 案后组织双方进行听证，被申请执行人某食品有限公司主张水利局认定其产品销售收入数额与实际情况严重不符，水利局仅以加盖本局公章的销售收入证明材料予以 说明。法院审查认为，水利局认定销售收入数额明显缺乏事实根据，遂裁定对水利局征收决定不予执行。

    [评析]

    根 据行政诉讼法第六十六条和最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第九十三条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又 不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。人民法院受理行政机关申请后，应当对具体行政行为的合法性进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。因此，本 案所涉及的主要法律问题是：对未经诉讼而直接申请执行的征收行为进行合法性审查应采用何种形式、遵循何种原则、确定何种标准。

    一、合法性审查应采用“实质性审查”形式

    对 非诉行政行为的合法性审查是程序性审查还是实质性审查？笔者认为，最高人民法院司法解释所规定的“合法性审查”本意并非形式性审查，对非诉行政行为的审查 应当采用实质性审查形式。一是如果仅强调对申请执行的程序和条件进行程序性审查，可能导致审查功能弱化而使合法性审查流于形式。二是虽然被申请执行人在法 定期限内放弃救济权利，但鉴于行政行为的强制执行后果一般会对相对人产生重大影响，人民法院亦应采用实质性审查形式，以尽可能地避免对被执行人权益的侵 害。

    二、合法性审查应遵循“适当性审查”原则

    对申请执行的行政行为合法性进行 实质性审查的程度如何掌握？实践中存在严格审查、宽松审查和适当审查三种不同认识。一种意见认为，应按照行政诉讼法第五十四条规定对行政行为程序及实体依 诉讼案件同一标准进行严格审查；一种意见认为，相对人丧失或放弃诉权且不履行义务则必然导致申请强制执行后果的发生，意味着人民法院应对申请执行行政行为 进行宽松性审查；笔者认为，以上意见均有失偏颇，合法性审查应兼顾以上两种认识而遵循“适当性审查”原则，即审查程度既不能苛求与诉讼案件同样严格也不宜 太过宽松，其适当性程度以足以发现行政行为因缺乏合法要件而明显违法为原则。

    三、合法性审查应确立“明显违法”标准

    根 据最高人民法院司法解释的规定，人民法院审查认定申请执行的行政行为存在明显缺乏事实根据、法律依据或存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，应 当裁定不予执行。该规定确立了审查申请执行行政行为合法性以及判断是否准予执行的“明显违法”标准。笔者认为，所谓“明显违法”标准，应指通常情况下，行 政行为的违法情形已明显到具有一般法律知识的人均能够判断的程度。而之所以确立“明显违法”标准，目的在于对相当一些不具备明显违法情形的行政行为不作无 效认定，而使之不被排除在执行范围之外。这样，人民法院可在充分履行行政审判监督制约职能的同时，实现支持依法行政与保护相对人合法权益两者的兼顾并举， 达到行政效率与司法效益的最大化，从而建立符合行政诉讼法立法本意的非诉行政案件执行审查机制。

    就本案而言，某食品 有限公司2008年度产品销售收入数额是某市水利局征收行为的唯一事实根据。某市水利局对此仅以加盖本局公章的所谓销售收入证明予以证实，显而易见不具有 证明效力。人民法院经对该征收行为合法性进行实质性审查，应当认定某市水利局征收行为明显缺乏事实根据,故本案裁定不予执行是正确的。